Wie minder wachtlijsten wil, beter onderwijs of meer woningen, zal iets moeten doen aan de hoge regeldruk uit Den Haag, vinden Huub Dijstelbloem, Ewald Engelen, Pauline Meurs en Erik Schrijvers. 

Wachtlijsten in de zorg, pyjamadagen voor ouderen, inefficiënte bedrijfsvoering en veel te veel bureaucratie, dat is zo ongeveer het beeld dat de burger heeft van de maatschappelijke dienstverlening. Hij maakt zich grote zorgen om de kwaliteit. Maar ook dienstverleners zelf zijn ontevreden. Zij vinden dat ze te weinig ruimte hebben om hun professie goed te kunnen uitoefenen. In het onderwijs houden te veel regels docenten van het werk, de professional in het welzijnswerk wordt ondergewaardeerd, het invullen van registratieformulieren neemt steeds meer tijd in beslag. En bovendien, vinden de dienstverleners, worden ze afgerekend op de verkeerde resultaten. De overheid, ten slotte, lijkt haar greep op de sector te hebben verloren. Zij zwabbert tussen controle door de staat en de tucht van de markt. 

Hoe is deze situatie ontstaan? Doordat de maatschappelijke dienstverlening gefixeerd is geraakt op het managen en beheersen van risico's, met eenzijdige nadruk op controle. Het optreden van de overheid in het afgelopen decennium heeft daar eerder aan bijgedragen dan aan afgedaan. Er zijn verschillende operaties uitgevoerd om beleid en uitvoering duidelijker te scheiden. De winst zou moeten zijn dat de vrijheid van uitvoering terugkomt bij de professionals, terwijl de (politieke) beleidsdiscussie weer meer over de hoofdlijnen zou moeten gaan. Via systemen van verantwoording zou de controle op de `verplaatste' uitvoering dienen te geschieden. 

Vanuit deze visie is in de volkshuisvesting de financiële sturing door de overheid grotendeels opgeheven ten gunste van grotere bestuurlijke vrijheid voor de woningbouwcorporaties. In de gezondheidszorg wordt een nieuwe zorgautoriteit opgericht, terwijl op onderdelen meer marktwerking is ingevoerd. De kinderopvang wordt geprivatiseerd en de arbeidsvoorziening is op onderdelen verzelfstandigd. Deze opzet is maar zeer ten dele geslaagd. In veel gevallen zijn juist nieuwe vormen van bureaucratie en onheldere verhoudingen in het leven geroepen. Om controle te houden op de financiën, de kwaliteit van de dienstverlening en de uitvoering van de doelstellingen, is een heel stelsel van interne en externe toezichthouders opgetuigd. Maar bestuurders en professionals weten soms nog steeds niet aan wie en waarover zij verantwoording moeten afleggen. Dat veroorzaakt middelmatige prestaties van instellingen, omdat risico's vermeden worden en de (gemiddelde) norm wordt nagestreefd. Voor politici is onduidelijk tot hoever hun bevoegdheid strekt, terwijl zij er door het publiek wel verantwoordelijk voor worden gehouden en op worden aangesproken. Kenmerkend voor het door de overheid gevoerde beleid is de hang naar zuiverheid die er uit spreekt. Verantwoordelijkheden moeten liggen ofwel bij de overheid (eerst) ofwel bij marktpartijen (daarna). Daarmee wordt echter een belangrijk kenmerk van de Nederlandse verzorgingsstaat ontkend: dat zij tot stand is gekomen en functioneert in een gedeelde publieke ruimte. 

Er is niet één machtscentrum vanwaaruit de koers wordt bepaald. Evenmin is er sprake van een eenduidig normatief kader op basis waarvan kan worden vastgesteld wat afdoende toegankelijkheid, kwaliteit en doelmatigheid is. De maatschappelijke dienstverlening, voortgekomen uit het particulier initiatief, is nimmer volledig verstatelijkt noch volledig vermarktbaar. `Wie betaalt bepaalt' geldt dan ook alleen in afgezwakte zin. De financiële regimes zijn in de meeste gevallen gemengde systemen. In de volksgezondheid en de volkshuisvesting is de financiële onafhankelijkheid het grootst, in de welzijnssector en het basisonderwijs het kleinst. Dat heeft belangrijke gevolgen voor de instrumenten die de overheid heeft om de sectoren inhoudelijk te sturen. Waar sprake is van grote financiële afhankelijkheid heeft de overheid veel in de melk te brokkelen, waar de afhankelijkheid gering is heeft zij weinig te vertellen. Te lang is dat laatste als een probleem gezien. Daardoor is veel tijd en moeite gaan zitten in vruchteloze grensconflicten met professionals en instellingen. 

Uiteindelijk is de cliënt daarvan de dupe. Maar het hybride karakter van de maatschappelijke dienstverlening is geen zwakte, maar juist een kracht. Daarvoor hebben we de volgende redenen. Alle Europese verzorgingsstaten worstelen met de vraag hoe toegankelijkheid en kwaliteit te garanderen onder budgettaire druk. Door vergrijzing, gestegen verwachtingen en individualisering zal die druk de komende decennia alleen maar heviger worden. Het antwoord daarop kan niet op nationaal niveau worden gevonden, maar zal steeds opnieuw, van dag tot dag en in steeds wisselende situaties, moeten worden bepaald door professionals en instellingen in nauw overleg met hun cliënten. Dat vereist een regime dat recht doet aan de eigenstandige plaats van professionals, instellingen, cliënten en overheden in dat afwegingsproces. 

Het gemengde Nederlandse bestel voldoet daar bij uitstek aan. In een individualiserende samenleving voldoen centrale besturingsfilosofieën minder en minder. Voor de oplossing van maatschappelijke vraagstukken is de lokale kennis nodig van professionals die in staat zijn algemene regels toe te passen op concrete gevallen. Daarom zijn overheden voor het bereiken van hun doelstellingen in toenemende mate aangewezen op hun expertise. De handelingsvrijheid die dat met zich meebrengt, wordt alleen dan niet misbruikt wanneer de professional is ingebed in een bestuurlijk regime dat weliswaar controleert maar hem toch een eigen verantwoordelijkheid laat. Weer geldt dat bij uitstek voor het hybride bestel van de Nederlandse verzorgingsstaat, hoewel de boven beschreven ontwikkelingen het historisch opgebouwde vertrouwen in hoog tempo dreigen af te breken. Veel verzorgingsarrangementen zijn gesneden op de maat van gisteren. 

De nieuwe vraagstukken die op ons afkomen, vragen om pro-actieve dienstverleners en om een institutioneel raamwerk dat innovatie en vernieuwing faciliteert. Een regime dat inhoudelijke kwaliteitsbeheersing tot een zaak van professional en instelling zelf maakt, is beter in staat om deze omslag te maken dan een waarbij de overheid dat doet. Weer menen wij derhalve dat een gemengd bestel als het Nederlandse superieur is als het gaat om vernieuwing en innovatie. Hoe kunnen deze sterke punten beter worden benut? 

Ten eerste moet ervoor worden gezorgd dat het vertrouwen tussen professionals, instellingen en overheden wordt vergroot in plaats van afgebroken. Overheden zouden niet alleen moeten inzetten op het controleren van instellingen en professionals, maar ook op het wederzijds van elkaar leren door professionals en instellingen. 

Ten tweede zou de aandacht meer moeten uitgaan naar koplopers dan naar achterblijvers. Niet de slechten moeten worden gestraft, maar de besten beloond en de slechten geholpen. 

Ten derde moet er ruimte zijn voor non-conformisme, pluriformiteit en dwarsliggers. Daar komt immers de vernieuwing vandaan. 

Ten vierde moeten verantwoordingssystemen proportioneel zijn. Transparantie lijkt een doel op zich te zijn geworden, waardoor professionals en instellingen worden overladen met verslagleggingseisen en aan hun eigenlijke werk nauwelijks toekomen. Onderzoek eerst nuchter wie wat om welke redenen dient te weten en pas daaraan de verantwoordingseisen aan. 

En ten vijfde moet ook het toezicht proportioneel zijn. Instellingen krijgen momenteel ware kerstbomen aan toezichthouders omgehangen. Ook dat schiet zijn doel voorbij en kost handenvol geld. Vraag ook hier nuchter: welk type toezicht is functioneel? 

Wij suggereren niet hiermee het antwoord op alle vragen te hebben. Wel staan wij een meer coherent besturingssysteem voor, dat dynamisch is en een open karakter heeft. Omdat de overheid nooit over alle kennis kan beschikken om precies te weten wat goede, betaalbare en toegankelijke dienstverlening is, kan zij ook niet een eenduidige normatieve doelstelling opleggen. Het primaat ligt derhalve bij instelling en professional. Want in de directe relatie met leerling, huurder, patiënt en werkzoekende moet steeds opnieuw het bewijs van goede dienstverlening worden geleverd.

Op dit artikel rust auteursrecht van NRC Handelsblad BV, respectievelijk van de oorspronkelijke auteur.